PRIORITÉS

Nous aurons deux priorités : l’investissement public et privé, pour préparer l’avenir, et le sérieux budgétaire, pour ne pas léguer une dette insoutenable à nos enfants.

Contrairement à ceux qui tiennent l’État pour la cause de toutes nos difficultés, nous faisons de la qualité des services publics un des piliers de la nouvelle croissance. Mais contrairement aux avocats de la dépense publique sans limite, nous considérons aussi qu’un excès de de dette et de prélèvements obligatoires fait obstacle au développement économique. Relever les défis de la nouvelle croissance suppose de réformer la sphère publique pour plus d’efficacité et plus d’investissements.

Objectif 1 : investir pour préparer l’avenir

Les transformations sont d’autant plus efficaces qu’elles sont conduites dans un contexte de croissance. Elles sont d’autant plus porteuses qu’elles s’accompagnent d’investissements humains et institutionnels. Or nous bénéficions de conditions exceptionnellement favorables pour investir, avec des taux d’intérêt qui restent historiquement bas. L’État peut aujourd’hui emprunter à un taux sensiblement inférieur au taux de croissance de l’économie (1% pour les dettes à 10 ans, contre une croissance nominale en tout cas supérieure à 2%, et qui devrait dépasser 3% en milieu de quinquennat), ce qui signifie que nous ne risquons pas le cercle vicieux de l’endettement. Il est de notre devoir de tirer parti de cette opportunité.

C’est l’objectif du plan d’investissement de 50 milliards d’euros sur le quinquennat. Les investissement financés dans le cadre du plan devront avoir un caractère temporaire – aucune mesure pérenne ne sera financée dans ce cadre. Ils devront répondre à au moins un des trois objectifs suivants :

• Augmenter le potentiel d’emploi et de production

Former les Français tout au long de la vie, favoriser l’accès à l’emploi et augmenter le taux de participation sur le marché du travail ; stimuler l’innovation et accélérer la montée en gamme pour améliorer notre compétitivité hors-coût, notamment dans l’agriculture et l’industrie.

• Réduire notre empreinte écologique

Accélérer la transition énergétique et forger de nouveaux modes de mobilité.

• Favoriser une baisse pérenne des dépenses publiques

Investissements pour réorganiser nos services publics et notre système de santé.

15 milliards d’euros pour la transition écologique

15 milliards d’euros pour les compétences

5 milliards d’euros pour la transformation de l’agriculture.

5 milliards d’euros aux transports et équipements collectifs locaux.

5 milliards d’euros pour la santé.

5 milliards d’euros à la modernisation des administrations publiques.

Sur ces 50 milliards d’euros, 10 environ seront accessibles aux collectivités territoriales pour des actions de transformation.

La gouvernance sera organisée de manière très rigoureuse. Les projets seront étudiés au cas par cas selon les objectifs fixés. Chacun d’entre eux devra servir effectivement les finalités définies (potentiel productif, qualité de la croissance, modernisation de l’administration publique) en vue de la croissance durable et d’une baisse pérenne des dépenses publiques. Pour bien marquer que ce plan se veut une contribution au redressement européen et vise à s’inscrire dans le cadre d’une stratégie commune, la supervision en sera confiée à une personnalité européenne indépendante.

Au bout de 5 ans, le plan s’éteindra de lui-même : nous n’aurons créé aucune dépense pérenne.

Objectif 2 : ne pas léguer une dette insoutenable à nos enfants.

Pourquoi réduire le déficit des comptes publics et la part de la dette publique dans la richesse nationale ? Pourquoi faire des efforts d’économie et faire baisser la part dépenses publiques dans le PIB ? Ni l’un et l’autre ne sont un projet politique ou une fin en soi. Notre approche est guidée par quatre objectifs :

• une dépense publique plus efficace : dans un modèle de solidarité forte, de services publics développés, auquel nous tenons, l’exigence indispensable c’est l’efficacité de la dépense. Nous réduirons donc la part des dépenses dans la richesse nationale à 52% en 2022 : l’écart entre le niveau de dépenses en France et le niveau moyen de la zone euro (48,5%) sera ainsi réduit de moitié ;
• la stimulation de l’activité économique et le renforcement de la compétitivité des entreprises par une baisse ciblée des prélèvements obligatoires de 1 point environ (de 44,5 % du PIB en 2017 à 43,6 % fin 2022), engagée dès le début de mandat et réparties pour moitié entre ménages et entreprises.
• la préparation de l’avenir : ne pas réduire nos dépenses courantes et notre dette serait irresponsable pour les générations à venir ; ne pas investir pour leur futur le serait tout autant. Dans un contexte de taux bas, de sortie de crise et pour sortir de la logique purement comptable du coup de rabot, nous devons investir.
• le rétablissement de la confiance avec nos partenaires européens: en tenant nos engagements (déficit ne dépassant pas 3 % dès 2017 et atteinte, en 2022, de l’objectif à moyen terme de solde structurel soit - 0,5 point de PIB). C’est la condition d’une discussion constructive sur nos priorités pour l’Europe.

Ces objectifs sont prudents, contrairement à ceux des autres candidats qui projettent, pour les uns, d’accroître les dépenses de manière irresponsable soit, pour les autres, d’y pratiquer des coupes excessives et irréalisables. Nous promettons ce que nous savons tenir.

Pour réaliser cette trajectoire, un plan d’économies sera mis en œuvre au cours du quinquennat : il permettra, à l’échéance du quinquennat (2022), d’économiser 60 milliards par an par rapport à la trajectoire spontanée (dite « tendancielle ») des dépenses, celle qui aurait lieu si nous ne faisions rien.

Ces 60 milliards d’économies ne doivent évidemment pas être comparés au 50 milliards d’investissements. Dans le premier cas il s’agit de réductions permanentes de dépense annuelle, dans le second d’un programme couvrant l’ensemble du quinquennat et limité dans le temps.

L’effort d’économies sera réparti entre les différents acteurs publics : administrations sociales, État et les agences, collectivités locales.

Partout il s’agira de moderniser le système pour le rendre plus performant, et non de couper de manière aveugle dans la dépense.

Trois outils seront mobilisés à cette fin :

• l’investissement – tous les gestionnaires savent que c’est comme cela qu’on fait les meilleures économies ;
• l’autonomie – davantage de latitude pour les différents types d’administrations et les différents services ;
• la responsabilité – les dirigeants publics et les responsables politiques seront comptables de leur capacité à maîtriser la dépense.

• Administrations sociales : une modernisation intelligente

En ce qui concerne l’assurance-maladie, nous maintiendrons l’Objectif National de Dépense de l’Assurance-Maladie à 2,3% sur 2018-2022, alors qu’il augmenterait, si l’on ne faisait rien, deux fois plus vite ! L’investissement en santé (5 milliards d’euros) permettra de financer une accélération du développement des techniques numériques et des réorganisations génératrices d’économies pérennes. La tarification hospitalière réduira le rôle de la tarification à l’acte au profit de tarifications qui encouragent le développement de parcours de soins.

En ce qui concerne l’assurance chômage, nous économiserons 10 milliards.

• Des dépenses nouvelles entièrement financées

L’ouverture aux indépendants (1 milliard) et aux démissionnaires (1,5 milliards) sera entièrement financée, et au-delà, par la réduction des indemnités liées à une précarité excessive, l’intensification des contrôles de la recherche d’emploi (1 milliard), la réforme de la filière senior (0,5 milliards), ainsi que grâce au bonus-malus (1 milliard).(1)

• Un retour à 7% de taux de chômage (soit 1,3 M d’emplois) entièrement documenté

Redressement de la conjoncture économique (550 000 emplois), formation, dans le cadre du plan d’investissement, d’un million de jeunes sans qualification et sans emploi et d’un million de chômeurs de longue durée sans qualification (550 000 emplois), transformation du CICE en allègements permanents de cotisations socialles et intensification sur les bas salaires (150 000 emplois), prime d’activité et emplois francs (50 000 emplois).

Aucune mesure d’économie n’est proposée sur la politique familiale, qui a été fortement mise à contribution depuis 2013.

• Aucune mesure d’économie n’est programmée sur les retraites.

Les projections du Conseil d’Orientation des Retraites, qui font référence, montrent un retour progressif à l’équilibre du système jusqu’aux années 2020. La réforme des retraites se fera donc à coût nul. Au-delà, notre réforme favorise l’équilibre à terme du régime par répartition puisque le système s’ajustera, progressivement, aux évolutions de l’espérance de vie.

• Collectivités locales : le choix de la confiance grâce à un pacte quinquennal

Nous devons changer de logique dans la maîtrise de la dépense locale et faire le pari de la confiance plutôt que de miser, comme par le passé, sur des baisses unilatérales des dotations. Un pacte de confiance quinquennal sera conclu dès l’automne 2017 entre l’Etat et les associations représentant les collectivités.

L’Etat fera sa part.

• En investissant dans les territoires – les collectivités auront accès aux 50 milliards du plan d’investissement pour financer leurs projets dans le cadre des priorités définies par le plan, à hauteur d’un montant estimé à 10 milliards.
• En donnant plus de leviers aux acteurs publics locaux (évolution des rémunérations déconnectée de celle de l’Etat, assouplissement de la gestion, par ex. via la remise à plat des dérogations au temps de travail).

En contrepartie, les collectivités devront faire leur part : elles seront amenées à maîtriser leurs dépenses, pour une économie annuelle de 2 milliards par an ; cette trajectoire sera fixée dès le début de la législature.

Tous les 6 mois sera réunie autour du Premier ministre une conférence nationale des territoires, rassemblant les associations d’élus pour faire le point sur les objectifs et les résultats en matière d’économies, de réduction des coûts imposés (normes…), de mesures d’accompagnement.

• Etat : changer les incitations, transformer le management

Deux grandes évolutions doivent être l’occasion d’un réexamen en profondeur des missions et de l’organisation de l’État :

• Le passage au numérique : dans toutes les institutions, il est l’occasion de gains de productivité considérables et plus largement d’une restructuration des organisations. Ce doit aussi être le cas de l’État. Les experts chiffrent les économies potentielles de 5 à 10 milliards d’euros.
• La nouvelle répartition des compétences : l’Etat doit tenir compte des compétences économiques confiées aux régions et supprimer progressivement les effectifs qui gèrent ces missions localement (par exemple, en matière de développement économique et d’emploi, le retrait de l’Etat au profit des régions permettrait d’économiser environ 1 000 emplois).

• Réforme de la fonction publique

• Des leviers seront laissés aux ministres et aux managers publics pour récompenser la performance

Rien de plus démotivant pour un fonctionnaire que de constater que, quel que soit son investissement personnel, il gagnera la même somme. Nous récompenserons davantage les équipes et les personnes, par des rémunérations plus individualisées, plutôt que par une gestion uniforme du point d’indice.

• Il faudra revenir sur la suppression du jour de carence, dont l’introduction avait fait chuter l’absentéisme en 2012 et 2013, avant qu’il ne reparte à la hausse après sa suppression (économie annuelle de 170 millions d’euros par an pour les 3 fonctions publiques) ; il y aura remise à plat du système des décharges syndicales.

• Il est possible de réduire les effectifs, de manière différenciée, sans dégradation du service public.

Est programmée une baisse des effectifs publics d’environ 120 000 à la fin du quinquennat, pour une économie totale de plus de 3 milliards d’euros :

• La suppression de 50 000 postes en 5 ans dans la fonction publique d’État est un objectif réaliste, en assumant nos priorités en matière de sécurité et d’éducation. Cela représente une économie d’environ 1,5 milliards d’euros. Des recrutements seront réalisés lorsque c’est nécessaire (10 000 policiers et gendarmes) ; un maintien des effectifs sera assuré lorsque c’est nécessaire (Défense, Education Nationale), avec des redéploiements pour faire face aux nouvelles priorités
• Des efforts seront réalisés également dans les collectivités locales dans le cadre de leurs économies, pour un total estimé à 70 000 suppressions de postes en 5 ans.

• La méthode budgétaire doit être fondamentalement revue, pour sortir du jeu de la défiance et des économies de court terme

• Responsabilité

Chaque ministre se verra assigner une cible de réduction de ses dépenses, fixée dans la durée ; il sera tenu de la respecter mais libre de déterminer sa composition (entre réduction des dépenses de fonctionnement, économies sur les achats, réforme des prestations…), en lien avec les politiques structurelles dont il aura la charge. D’ici la fin 2017, l’ensemble des dirigeants publics (directeurs d’administration centrale, directeurs d’agences), qui auront à mettre en œuvre le programme de réformes, seront renommés ou renouvelés.

• Visibilité

Sur la base des objectifs du programme, une loi de programmation des finances publiques pour 5 ans fixera les objectifs et trajectoires pour chaque secteur (Etat et agences, sécurité sociale, collectivités locales).

• Incitations

Les ministères se verront reverser une partie des gains (financement d’un nouveau dispositif, d’un programme de numérisation, de primes exceptionnelles pour les agents…) à mesure que les réformes engendrent effectivement des économies.

• Contrôle parlementaire

Des parlementaires, thème par thème, seront associés à l’identification et à la mise en œuvre des économies.

• Transparence

Des évaluations indépendantes seront effectuées et publiées ; les plans d’économies seront mis en ligne, comme leur suivi et leurs résultats.

La difficulté actuelle à réaliser des économies provient souvent d’une incapacité à investir au départ pour assurer la transformation qui réduit ensuite les dépenses courantes. C’est notamment le cas en matière d’énergie : ainsi, par ex. la rénovation de 40 millions de m² de bâtiments publics (environ 20 % du parc total) en 5 ans, pour un coût de 4 milliards au total, permettrait de réduire les factures d’énergie de 400 millions d’euros par an en fin de période.

Une enveloppe de 5 milliards sur le plan d’investissement sera réservée pour le financement de la transformation de l’action publique. Elle permettra de financer des actions de réorganisation et d’investissement matériel.

Au total, à l’horizon 2022 les économies nettes de dépense publique seront de :

• 10 milliards pour l’assurance-chômage ;
• 15 milliards pour l’assurance-maladie ;
• 10 milliards pour les collectivités territoriales ;
• 25 milliards pour l’État.

Objectif 3 : une politique fiscale équilibrée

Nous opérons un ensemble de réformes pour rendre notre fiscalité plus juste, plus efficace, plus simple et plus incitative.

• Plus simple

La transformation du CICE en baisse pérenne de cotisations employeurs (6 points), avec amplification des allègements généraux au niveau du SMIC (jusqu’à atteindre zéro charges générales, soit 10 points d’exonération) se fera à coût nul, grâce au recyclage de la hausse des recettes de l’IS, permise par la baisse des cotisations.

• Plus efficace

La réforme de la fiscalité du capital, avec la transformation de l’ISF en “Impôt sur la Fortune Immobilière” et la création du prélèvement forfaitaire unique sur les revenus de l’épargne, se fera également à coût nul : il ne s’agit ni d’augmenter, ni de réduire la fiscalité sur le capital, mais de la rendre plus simple, plus transparente et plus favorable à l’investissement productif.

• Plus juste

La protection sociale ne reposera plus autant sur les salaires et sera financée plus équitablement. La baisse de cotisations pour les indépendants, les salariés et les fonctionnaires (21,5 milliards) sera financée par une hausse de la CSG de l’ordre de 1,7 points (21,5 milliards), qui ne pèsera ni sur les retraités soumis à la CSG à taux réduits, ni sur ceux qui sont en exonérés, ni sur les indemnités chômages..

• Plus incitative

Afin d’inciter à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et de mettre fin à l’avantage fiscal accordé au diesel, la fiscalité écologique sera accrue de 12,5 milliards d’euros (7,5 sur la composante carbone, 5 sur la convergence gazole/essence).

Les baisses de prélèvement obligatoires (32 milliards de baisse brute environ, pour une baisse nette de 20 milliards donc) seront réparties de manière équilibrée entre les entreprises et les ménages :

• environ 15 milliards d’euros pour les entreprises : baisse d’IS (10,8 milliards), mesures en faveur des autoentrepreneurs (1 milliard), suppression de la taxe à 3 % sur les dividendes (2 milliards)
• environ 15 milliards d’euros pour les ménages : exonération de taxe d’habitation pour 80 % des Français (10 milliards), rétablissement des exonérations sur les heures supplémentaires (3 milliards), option pour l’individualisation de l’IR (1,5 milliards)…

Au total, les prélèvements obligatoires seront donc réduits de 20 milliards d’euros. Cela signifie que sur les 60 milliards d’euros économisés, 40 milliards serviront à réduire le déficit et 20 milliards à réduire les prélèvements. Nous atteindrons ainsi un déficit de 1% du PIB en 2022 (contre 3% en 2017).

Note :

(1) L’accord du 28 mars 2017 entre partenaires sociaux sur la réforme de l’assurance-chômage modifie certains des paramètres du système dans un sens conforme à nos propres orientations. L’existence de cet accord, et son agrément éventuel par le gouvernement, n’affectent en rien l’orientation et l’ambition des réformes proposées dans le programme d’Emmanuel Macron.